Frågor och svar om kommunala handlingsprogram enligt LSO

Ja, det finns allmänna råd framtagna till de paragrafer i föreskrifterna där vi bedömt att det behövs. Det finns även en tillhörande handbok med två fördjupningar. Den ena är en kunskapssammanställning, en nationell beskrivning av olyckor, som stöd för kommunernas lokala riskinventering. Den andra är ett stöd för kommunernas arbete med förmåga till räddningsinsats. Se länkar för tillgång till stödet.

Det är upp till kommunen att själv välja. I LSO 3 kap. 3 § anges att kommunen ska ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet och i 3 kap. 8 § ett handlingsprogram för räddningstjänst. Dock anges i förarbetena till LSO att kommunen kan välja att lägga ihop dessa till ett. Vi har tydliggjort i förslaget till föreskrifter vilken struktur och vilket innehåll som gäller för respektive handlingsprogram (se bilagan till föreskrifterna), men vi kommer att göra en gemensam föreskrift och övrigt stöd gemensamt.

Ja. Strukturen bygger på en röd tråd med utgångspunkt i lagparagraferna om handlingsprogram, men också på vad som framgår i propositionen i övrigt. Det finns först några inledande kapitel. Sedan följer kapitel där kommunen ska beskriva sina risker som kan leda till räddningsinsats, och sedan värdera dem. Däremot kommer mål och beskrivning av förmåga och verksamhet. Avslutningsvis följer ett antal bilagor med till exempel hamnar. Se länkar till föreskrifter och allmänna råd.

Nej, enligt 3 kap. 3 och 8 §§ LSO ska handlingsprogrammen omfatta olyckor som kan leda till räddningsinsats. MSB är positiva till att kommunerna och räddningstjänstorganisationerna arbetar med andra olyckor och skydd också. Sådant behöver dock beskrivas i andra dokument. MSB har inte föreskriftsrätt för annat än det som anges om handlingsprogram i nämnda paragrafer. Kommunerna kan, om så önskas, ha flera sammanhörande dokument som tillsammans beskriver kommunens trygghets- och säkerhetsarbete, exempelvis med krisberedskap, folkhälsa, suicidprevention, fallolyckor m.m. MSB ser positivt på en sådan samordning av arbetet.

Nej, LSO ställer krav på kommunen. Kraven i föreskrifterna och de ev. allmänna råden riktar sig till kommunen. Hur kommunen sen väljer att organisera sig och fördela ansvar, inom kommunens nämnder och förvaltningar eller via förbundsordningen till ett kommunalförbund för skydd mot olyckor, kan inte MSB ha synpunkter på. Däremot behöver handlingsprogrammet/ handlingsprogrammen, oavsett hur kommunen har valt att organisera verksamheten på olika nämnder, förvaltningar eller förbund, svara mot kraven i LSO, föreskrifterna och ev. allmänna råd. Se vidare i handboken kap 6. Det kan t.ex. innebära att olika nämnder (genom sina förvaltningar) kan behöva ta fram olika delar i handlingsprogrammet som sedan i sin helhet fastställas av lämplig instans. Beslutsordningen behöver dock precis som annan kommunal verksamhet följa reglerna i kommunallagen.

I föreskrifterna anges att innehållet i handlingsprogrammet ska beskriva det faktiska och förväntade läget. När det sker betydande förändringar i lokal riskbild och förmåga så att det nuvarande handlingsprogrammet inte längre överensstämmer med verkligheten behöver ett nytt handlingsprogram tas fram. MSB har inte föreskriftsrätt om vad som avses med betydande ändringar, så vi har istället formulerat oss kring innehållet.

I föreskrifterna och allmänna råden anges vad som avses med förmåga, och det handlar om att skapa effekter. I 12 § anges: ”Kommunens förmåga att genomföra räddningsinsatser ska beskrivas utifrån möjligheten att vid en olycka åstadkomma effekter genom att positivt påverka utfallet av skador på liv och hälsa, egendom och miljö.” Parametrar som ska beskrivas är bland annat materiella och personella resurser, uppgifter, tid och variation över ytan enligt 12 och 13 §§. Förmåga är således mer än resurser. Men när det gäller just resurser har vi försökt att hitta en ”lagom” nivå i styrningen. I föreskrifterna anges att kommunen ska beskriva egna resurser och resurser i samverkan. Således kan kommunen välja hur beskrivningarna görs. Läs gärna mer i handboken.

I 1 kap. 1, 3 och 3a § LSO anges de nationella målen och syftet med den verksamhet som ska bedrivas enligt lagen:

• 1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor.
• 3 § Räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt.
• 3a § Förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för enligt denna lag ska planeras och organiseras så att den effektivt bidrar till att förebygga bränder och andra olyckor samt förhindra eller begränsa skador till följd av bränder och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra människors död och andra allvarliga skador.

De nationella målen är riktningsgivande, vilket betyder att de styr vilket arbete som ska utföras men inte på vilket sätt. Skrivningen ett tillfredsställande och likvärdigt skydd innebär att ett likvärdigt skydd ska finnas överallt i landet. LSO ger dock kommunen möjlighet att i stor utsträckning anpassa verksamheten utifrån de risker som finns i kommunen. Med andra ord tillåter lagen att det förekommer lokala variationer i hur dessa risker hanteras. Kommunerna kan därför vidta olika åtgärder för att nå upp till de nationella målen. Dock förutsätter detta att riskerna först och främst identifieras, analyseras och bedöms. Av lagen framgår också att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt.

Utöver de nationella målen så har MSB arbetat fram en nationell strategi för stärkt brandskydd  som du kan läsa mer om på MSB:s webbplats.

I föreskrifterna anges i 10 § att de ska utgå från värderingen enligt 9 § och syfta till de nationella målen i LSO. I de allmänna råden till 10 § anges att målen bör beskriva effekter som kommunen avser att uppnå, exempelvis för den drabbade eller i samhället. Detta utvecklas mer i handboken, där man hittar mer stöd kring detta.

MSB ansvarar sen årsskiftet för den statliga tillsynen över kommunernas skyldigheter. MSB kan förelägga kommunerna om att åtgärda brister. Att inte ha ett handlingsprogram som svarar mot lagkraven och föreskrifterna är givetvis en brist som MSB kommer att påtala om eller när tillsyn görs. MSB har inte några lagliga möjligheter att medge dispenser eller liknande och planerar att under 2022 följa upp om samtliga kommuner har antagit ett nytt handlingsprogram. Vid behov kommer tillsynsinsatser bedrivas.

Om det finns osäkerheter kring vart gränserna går i vattnet behövs en dialog och samordning med berörda myndigheter. Vi har mottagit önskemål om att definiera vad en hamn är men det ingår inte i föreskriftsrätten att styra det. Vi skriver däremot ett avsnitt om detta i handboken, om hur kommunen kan tänka och gå tillväga. Se stödet i handboken om handlingsprogrammens bilaga om hamnar. I framtagandet har vi haft dialog med Kustbevakningen, SKR och Sjöfartsverket.

Kommunen får själv bestämma vem i kommunen som beslutar om handlingsprogrammen. Regeringens avsikt är att besluten ska tas där så är lämpligt enligt kommunallagen, dvs. följa ordinarie kommunal styrning. Det kan vara så att vissa delar i handlingsprogrammet lämpar sig för beslut i olika instanser, men handlingsprogrammen ska antas i sin helhet också. Då handlingsprogrammen enligt propositionen är avsedda att utgöra kommunens styrdokument för förebyggande och räddningstjänst enligt LSO behöver styrdokumenten tas politiskt.

Vi menar att handlingsprogrammen skrivs på en så övergripande nivå att det inte borde behöva innehålla hemlig information. Förmodligen finns snarare sådan information i de underliggande dokumenten. Men kommunen behöver som i andra fall hantera informationen i enlighet med Säkerhetsskyddslagen (2018:585). Det är Säkerhetspolisen som är ansvarig myndighet för detta och MSB:s föreskriftsrätt inkluderar inte detta. Vi kommer dock att kort nämna det i handboken.

MSB har fått föreskriftsrätt för innehåll och struktur i handlingsprogrammen, inte hur man genomföra sin analys av riskerna eller vilka dokument kommunen ska ha för det (förutom handlingsprogrammen). Av propositionen framgår dock att tanken är att MSB genom att styra vad som ska redovisas angående risker i handlingsprogrammet även indirekt styr hur riskanalysarbetet behöver göras. Så det finns en koppling men MSB styr enbart de delar som ska beskrivas i handlingsprogrammet. Det innebär att det finns en viss frihet för kommunen i genomförandet av riskanalysarbetet. Däremot kommer det gå att i handboken att läsa hur vi menar kommunerna kan genomföra det underliggande arbetet och vi har gjort en kunskapssammanställning ”Nationell beskrivning av olyckor…” som kan vara ett stöd, men de är ju inte bindande då det är en handbok.

Det är inte något som kommer att regleras i föreskriften.

Se frågan om styrning av riskanalysarbete. Stöd finns i handboken och fördjupningarna, främst ”Nationell beskrivning av olyckor…” , se länkar.

Se svaret på föregående fråga – det är inte något som kommer att inkluderas i föreskrifterna. Däremot finns stöd i handbok och fördjupningar.

MSB gör en fördjupning som heter ”Nationell beskrivning av olyckor som kan leda till räddningsinsats”. Det är ett nationellt underlag som stöd för kommunerna. Tanken är att kommunerna kan hämta nationell statistik, trender m.m. från det underlaget, och istället lägga kraften på att komplettera med sina lokala förhållanden. Se länk.

Att beskriva förmåga till räddningsinsats handlar om att beskriva effekter utifrån vad kommunen har för möjligheter att påverka utfallet av olyckan. Effekter kan uppnås genom att kommunen genomför uppgifter som behövs för att nå effekterna. Uppgifterna i sin tur kräver vissa resurser. Det finns således en tankekedja: effekter – uppgifter – resurser. Förmåga till räddningsinsats ska dels beskrivas övergripande, dels per olyckstyp som vi anger i föreskrifterna. I 12 § regleras hur den övergripande beskrivningen ska göras och handlar om resurser och förutsättningar som är gemensamma oavsett olyckstyp. 13 § däremot handlar om förmåga per olyckstyp och fokuserar på effekter som uppnås genom uppgifter och resurser. Läs mer om hur vi menar förmåga kan beskrivas i handboken och förmågefördjupningen.

Det är inte något som kommer att förtydligas genom föreskrifterna om handlingsprogrammens innehåll och struktur. Föreskriftsrätten inkluderar inte att föreskriva om tolkning av dessa begrepp. Däremot är vi väl medvetna om att dessa begrepp är övergripande formulerade, något som också regeringens proposition behandlar. Propositionen anger (på sidan 23) att de nationella målen inte är tillräckligt konkreta för att utgöra mätbara mål, vilket inte heller är syftet då de endast ska vara riktningsgivande på ett övergripande plan.

Propositionen tydliggör att de nationella målen är av övergripande karaktär och således inte ensamma kan utgöra grunden för effektiv statlig styrning. Därför ska kommunerna styra verksamheterna genom att utforma lokalt anpassade verksamhetsmål. De lokala målen ska vara nödvändiga för att mot bakgrund av den lokala riskbilden kunna nå de nationella målen.

Se frågan om tillfredsställande och likvärdigt. Vad som är acceptabelt eller inte kommer inte att ingå i föreskrifterna om handlingsprogrammens innehåll och struktur.

Här har vi inte styrt i detalj vad vi avser, men se avsnittet i föreskrifterna och handboken om detta. Vi har inte definierat det närmare. 

Det är kommunen som bör agera i första hand, men MSB har ett tillsynsansvar där tillsyn sker utifrån lagens krav på att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Rent principiellt ska det finnas en överensstämmelse mellan handlingsprogram och faktisk förmåga, men lägsta tillåtna nivå är alltid den som regleras av lagstiftningen. Frågan är inte något vi kommer att reglera eller adressera i föreskrifterna om innehåll och struktur i handlingsprogram.

Det korta svaret är att förmågan ska beskrivas i handlingsprogrammet (som ska beslutas politiskt) utifrån lagkraven i 3 kap. 3 och 8 §§ samt regleringen. Räddningschefen har enligt LSO ansvar för att verksamheten (räddningstjänsten) är ändamålsenligt ordnad och att insatser påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på effektivt sätt. Kommunfullmäktige ska enligt Kommunallagen besluta om frågor som har principiell betydelse, t.ex. mål och riktlinjer för verksamheten (5 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). Det finns även en ansvarig politisk nämnd. Vi berör kort dessa ansvar i handboken.

Ja, vi har under Räddningstjänst – förmåga och verksamhet – beskrivning per olyckstyp inkluderat för olyckstypen brand i byggnad att förmåga till stegutrymning ska beskrivas. Den tid som ska beskrivas är från att larm inkommer till 112 till att stegutrymning kan påbörjas. Vi anser att den tiden är relevant utifrån den drabbades perspektiv. Dock skriver vi i allmänna råden att beskrivningen bör göras så att det går att utläsa även insatstiden enligt Boverket. Mer om det finns i konsekvensutredningen och handboken.